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整体性治理分析框架下的府际关系建构的策略研究_行政管理论文

时间:2020-07-29 作者:poter
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一、分析工具与框架——整体性治理
最早提出整体性治理这一革命性思想的是英国著名学者希克斯(perri6),因其顺应当时英国历史潮流并对撒切尔政府的竞争性治理进行深刻反思与修正而得到布莱尔政府高度认同和大力提倡,进而成为布莱尔政府主导性理念和全新改革趋向。这一改革趋向不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁一撒克逊国家非常明显,而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。
希克斯认为,碎片化府际关系中所强调的整体性治理的敌人不是专业化而是碎片化,整合的反面并非分化而是碎片化。为此,整体性治理逐渐建构起以协调和整合为重要分析性概念的分析框架。事实上,协调与整合是公共行政中最早关注问题点之一。“协调”被指为发展联合和整体性工作,联合信息系统、机关间对话、规划过程和决策,“整合”则被指称实际行政或执行时的协调,通常会发展一套组织结构、专业实务及干预来进行,事实上,整合并不是一种技巧而是一种策略,它的主要目的就是要克服碎片化带来的一系列问题。整体性治理理论认为,府际关系就像是平衡政府组织关系中的杠杆,它要寻找的是一种有效的、适宜的和可接受的方式。整体性治理理论所倡导的整体性府际关系就是要做到各政府组织之间的关系从冲突迈向协调,从竞争迈向合作,从碎片化迈向整合化,构建整体性府际运作模式,形成府际合力并实现共赢。
二、府际困境与障碍
在整体性治理理论看来,府际关系整体性运作存在诸多障碍。如信息不对称和碎片化,府际合作费用和利益难以公平分配,政治晋升博弈导致府际合作困难等。
(一)信息碎片化导致府际不信任和合作困难
所谓府际信息碎片化就是指各地方政府组织拥有的有效信息呈现出碎片化的特征。信息之间无法正常连通,从而使得府际拥有的信息在数量上存在差异和碎片化。组织信息作为一种组织资源,组织资源拥有的多便可以给组织带来更大的利益。从这个意义上来说,占有更多的组织信息就意味着政府组织可以从中获得更多的利益,反之,政府组织信息的利益就会受到损失。在这种信息碎片化的状况下,政府组织为了保持自己在信息和资源方面的优势,就会在与其他政府组织合作的过程中抱有防备的心理,唯恐自己丧失了信息优势,进而使自己在府际合作中丧失优势地位与发言权。同时,府际信息碎片化又可能造成政府组织的思维和视野狭隘,仅局限在本政府组织之内,缺乏战略性和整体性的眼光,府际关系的协调与合作受到影响,也会使跨政府组织的合作与治理停留在表面。
(二)府际合作费用与利益的公平分配缺失
源于追求自身利益最大化的目的,各政府组织在自身资源有限的情况下为根据实际情况来选择与其它政府组织进行合作。经济学视角下,府际合作和资源配置可以看做是一个市场交易的过程,并会由此而产生一系列的交易费用。由于在政府组织进行合作的过程中存在着诸多障碍性因素,造成了相关交易费用不断增加。具体而言,这些交易费用主要包含有合作意向的政府组织花费大量的人力、物力和财力收集有效全面信息,从而寻找最佳的合作伙伴的成本:合作双方在谈判过程中产生的时间成本以及合同拟定的成本:建立合作政府机构所需的费用及其运行所产生的费用;合作过程中产生的监督费用等。与此同时,有效的府际合作将使政府组织从中获得可观的经济利益和社会效益。但是,这些费用及其产生的利益在分配方面缺乏公平性,经费的分担也存在争议。府际合作的积极性受到费用分担的不合理、收益的难以度量和不可预期等方面的影响,因此,府际不合作将成为首选。
(三)政治晋升博弈使府际合作陷入困境
当前,对官员的政绩考核主要还是以GDP增长率作为评价标准。在此绩效考核机制下政府官员扮演着“经济参与人”和“政治参与人”两种角色,不仅在经济上为财政和利润而竞争同时还要为官场上的晋升而竞争同。政府组织中官员晋升博弈也将导致府际合作的困难。同时,官员们的“经济参与人”角色被建立在财政和利润基础上的晋升资本的客观存在而进一步强化,造成府际合作中官员合作陷入困境。在政府组织中,官员府际合作困难的根源不是在于其财税激励及其所处的经济竞争的性质,主要还是在于隐含在经济竞争中的政治晋升博弈。各个层级的地方政府官员都身陷于某种政治晋升博弈之中,由于在这场政治晋升博弈中,晋升名额是额定的[第一论文www.001lunwen.com提供代写论文和论文代写服务],这就会导致官员们相互之间面临着“零和博弈”。这就意味着某一官员的晋升势必会占据另一官员晋升的机会,一人晋升则另一人将落榜。因此,在政治晋升博弈中并不能做到像经济竞争中的“正和博弈”那样实现双赢,官员们更加看重的是政治收益。官员之间的这种“零和博弈”及晋升逻辑不但深刻改变府际合作方式及内容。还会导致府际合作陷入困境。
三、整体性府际关系建构与策略
(一)理解与信任——府际整体性运作合力
理解与信任是整体主义的关键要素。在整体性治理理论看来,信任是一种代理关系,是社会得以运行的基石,涂尔干(1984)将其描述为“契约的前提条件”。府际合作关系中的核心问题和关键要素是信任。有学者提出府际关系主要发生在三个不同的场合,即资源采购与分配、政治动员和政府组织合法化。府际关系其实就是一种相互竞争与合作的过程,而相互竞争与合作又以信任为基础和前提。府际竞争是客观存在的,当二者具有共同利益又相互信任时政府组织就走向合作。府际合作关系中的信任包含三个层面,它们分别是政府组织、经济、行为三个层面。信任的发生是这三者随政府组织合作关系不断深入而进入良性循环。信任关系中的三个层面之间虽然有区别但是也相互影响。府际合作由信任的政府组织层面发端,之后进入经济层面。各政府组织从自身利益最大化考虑进行府际合作,在合作关系正式确立后,这些考虑与预期会马上表现出来,进而增强双方合作的信心,即这时的信任是经济层面的。同时,府际合作的行为层面上的信任则涵盖着能力、善意、可预见性等三个方面。政府组织层面及经济层面的信任产生宣告着府际合作的深入。府际合作的开展有利于对对方的合作能力、行动预期和信心以及善意动机进行一个科学的评估。在对经济和行为层面上的信任进行评估后,合作双方再次进入政府组织层面信任的考量之中,双方不断修正之前对于对方的印象,政府组织层面的信任将再次发生。这表示着合作关系又进入一个新的阶段和领域。综上,政府组织、经济、行为三个层面信任的建立,将实现跨组织的密切合作,从而增强府际整体性运作合力。
(二)信息共享——一体化的单一窗口信息系统
在希克斯来,实现整体性治理的远大目标从某种程度上需要依赖信息技术的发展。整体性管理需要一种全新的信息分类与信息系统。整体性管理者不仅要了解现有的信息系统,还要确保这些信息系统能满足他们的数据要求。事实证明,我们进行整体性管理所需要的资料其实是存在,只是没有用正确的方式进行比较和分析。要使整体性管理产生无价的数据可以尝试用组合或再分析信息集的方式。建立有效的各政府组织及其它部门的信息共享机制是府际合作所需要的,构建多视角的信息共享体系。可以减少府际合作中的信息碎片化现象。具体而言要采取以下措施:首先。实现府际信息交换与共享。政府组织中的资源信息管理部门要与各政府组织信息中心之间搭建内网平台和外网平台的信息网络共享机制,实现业务协作关系。还要出台专门的政策性文件规定,促使信息共享机制有效运行并奠定政策性基础。其次,通过采取集中与分布两种方式来提供信息共享服务。对于一般性的数据库可以进行集中采集并做到免费共享;对于一些专业性较强的数据库可以进行分布建设但是实施有偿共享。最后,要建立信息主管制度。为了确保信息共享机制能够有效运行。需要有一定的制度保证。主要制度包括对信息的开发利用要承担首要责任,还要做到正确执行信息政策法规。另外,监督和评价信息开发和利用也很重要。
(三)跨域运作“空间”——实现府际跨域合作
跨域运作中,地方政府之间由于竞争而引发冲突时,府际跨域合作除了可以采用传统的方式与策略如行政区划调整等之外,更重要的是进行功能整合,地方政府之间通过行政协议的方式开展合作,达到效益整合的目的;同时,府际跨域合作非常注重区域治理,通过跨域运作“空间”的区域治理,通过资源整合使其发挥最大的效益,从而提升整体性的竞争力。
希克斯通过案例研究发现,政府组织中官员需要跨政府组织、跨边界运作的空间。并认为对空间的使用具有多重意义。在希克斯看来,所谓空间包括时间、进行整体性运作的人、灵活的绩效衡量与奖励制度及对承担风险、以有成效的方式[第一论文www.001lunwen.com提供代写论文和论文代写服务]犯错和从失败中学习并报以信任与合法性承认。对于政府组织中官员而言,“空间在这里意味着时间”。制定详细的计划是任何一项跨越政府组织边界实现协调与合作的必须条件,而计划的制定是建立在对府际协调与合作问题进行客观分析与考量的基础之上的,因此,计划制定的过程会耗费很多的时间与精力。客观上,府际合作也的确需要有完备的制度和规范对其进行保障,管理者在制定府际协调与合作的相关法律和规范并对其完善的过程也将耗费管理者大量的时间。另外,任何计划和法律制度都不是万能的。因此,谁也不能确保跨政府组织、跨边界的运作一定能够取得预期的效果。对跨政府组织、跨边界的运作要做好可能失败的心理准备。为提高计划实施的成功率,在府际合作之前,官员要对其进行科学的分析和评估并采取行之有效的应对措施,尽可能使跨政府组织、跨边界的运作效率和效能实现最大化。这将耗费诸多的时间和精力。同时,空间也意味着为整合性工作而释放出的和以恰当的方式结构化工作的人们。存在于跨政府组织、跨边界的整体性运作的另外一个风险就是雇佣或培养出来的具有丰富经验的整体性运作管理人员或工作人员辞职。他们有可能会把跨政府组织、跨边界的整体性运作所需的知识与经验一同带走。有经验的管理人员和工作人员的缺乏也会导致跨政府组织、跨边界的整体性运作的失败。空间也意味着适宜的弹性的绩效评估和奖励制度。绩效评估和奖励制度可以使跨政府组织、跨边界的整体性运作更富有弹性和灵活性,不同的运作采用的评估方式亦不同,根据其评估结果对其进行不同的奖励并努力做到使其制度化。

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