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微观经济学角度国有农场土地权益流失现象研究

时间:2021-02-22 作者:stone
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摘    要: 以低价租赁、到期拒还、非法转包乃至直接侵占为特征的土地权益流失现象在部分国有农场时有出现。本文基于上海皖南农场与周边农户资源配置差异, 构建农场与农户的劳动效率与土地配置的收益模型, 探讨土地权益流失问题的主要成因;对农地类型、空间分布特征造成的土地权益流失进行深入分析。研究表明:农场与农户资源不匹配是农场土地权益流失的重要诱因;劳动生产率、土地经营成本造成不同类型与区位农地权益流失程度的差异;提出应通过调整产业结构、提高土地产出率、以机械化生产实现劳动替代、提高农户持有土地成本等手段, 来化解国有农场土地权益流失问题。
  
  近年我国大力推动国有农场的改革发展, 促使国有农场率先实现农业现代化[1]。与此同时, 部分国有农场土地被周边农户以侵占、低价租赁、到期拒还、非法转包等方式非法占用, 土地权益流失严重[2,3]。前期学者从多视角展开分析, 一般认为土地权益的流失阻碍了国有农场的改革发展, 土地权益流失造成土地分散经营提高了单位土地的经营成本, 降低了农业产出水平[4]。温汉威认为土地权益流失所引发的土地纠纷、土地质量不高、生产条件差、管理缺乏等问题是阻碍国有农场发展的主要因素[5];覃雅兰认为国有农场土地开发与利用中政府管理存在的政策支持、资金供给、法律配备不到位等问题是引发土地权益流失的主要原因[6];高海从法理角度探讨国有农场土地确权规则, 认为应当完善取得时效制度, 以解决“根据实际使用情况确定土地使用权归属”所引发的制度困境[7]。现有研究多在现象层面、管理层面以及法理层面对国有农场土地权益流失问题进行了分析, 从微观经济学层面的分析则相对匮乏。
  本文以光明集团下属域外农场-皖南农场为研究对象, 从微观经济学角度分析国有农场土地权益流失现象及主要诱因:将农场与周边农户作为两类经济主体, 分析二者劳动力、土地等生产要素情况, 以及产出与成本关系, 探析农场土地权益流失的成因;进而对土地回收、整理、管理、利用等方面提出切实可行的建议, 为国有农场类似问题的解决提供思路。
  1 、土地权益流失总体特征及分析
  以2003年《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》为标志, 我国开始监狱改革试点, 按照监企分离原则, 将农场机构、人员、职能、资产等方面从监狱进行剥离。农场出现行政地位下降、人员收缩等现象, 原本由劳改人员劳作的土地出现闲置, 土地权益流失问题日趋严重。
 
 
  1.1、 形式及程度
  皖南农场由白茅岭农场与军天湖农场构成, 其土地权益流失的主要形式有:周边农户通过种树建屋等方式直接侵占农场土地, 农户租赁农场土地远低于市场价格且租金长期固定, 农户违规高价转包给其他经营主体, 租赁土地到期后拒不归还等。
  表1 皖南农场土地权益流失情况表

  1.2、 资源配置差异
  土地闲置诱发土地权益流失。监狱农场自监企分离、劳改人员集中收押改造后, 农业劳动力骤减, 生产经营能力急剧下降。统计显示, 2016年皖南两农场在册及在岗职工分别为854人、456人, 其中从事第一产业人员仅105人。由表2可知, 即使农场第一产业生产人员全部从事旱地与水田生产, 其劳均耕地也可达18.9 hm2, 远超当前国内家庭农场最优配置的5.3 hm2/人与发展成熟的大型农场的13.3 hm2/人[8,10], 土地“过剩”造成土地低效闲置。
  表2 皖南两农场分类土地面积

  与此相对应的是周边农户的土地资源紧缺。据调研, 皖南农场周边农户户均耕地面积0.4 hm2, 按户均务农人数1.66人计, 劳均耕地面积仅0.2 hm2;相关研究显示, 安徽地区人均耕地面积在1~2 hm2时, 农户收益最大[9];周边农户的土地资源短缺现象明显。
  1.3、 基于耕作规模的劳动生产率分析
  农业产出随土地数量增长的情况如图1, 横坐标为土地 (农用地) 面积, 纵坐标为物质产量。假设技术进步、劳动供给不变, 随着土地面积增加, 经营主体物质总产量TPP呈上升趋势, 受边际效益递减规律影响增势趋缓;土地面积增加的边际劳动物质产量MPP逐渐减少;在单位劳动力耕作面积达到当前技术及装备水平极限时, TPP达到技术最大值b后不再增加, 此时MPP与横坐标相交于a点, 即a点实现了劳动生产率最大化的土地配置数量。
  图1 单位劳动产出随土地面积变化曲线

  基于上述分析构建土地配置与单位劳动的成本/收益模型, 如图2。此时劳动物质总产量TPP变为劳动总收益TVP;边际产出量MPP变为边际收益MVP;MFC为边际农地经营成本, 为方便研究可认为MFC与X轴平行;TFC为农地经营总成本。MVP与MFC相交时实现利润最大化, 此时A点为最优土地经营面积, 对应总收益为Ta。之后开始出现土地使用的低效;随着土地面积继续增加, MVP与横轴相交于B点, 此时TVP与可经营面积达到最大值, 所对应Tb为最大收益, 之后开始出现土地闲置;若土地面积继续增加至TVP与土地总经营成本TFC相交的C点, 企业收益变为负数, 超出部分的农地成为农场负担。
  图2 经济效益/成本与土地面积价值变化曲线

  Fig.2 Economic benefit/cost and land area value change curve
  农场及周边农户在劳均土地资源配置存在的巨大差异, 首先造成了两者土地承包的长期低价:调查显示, 2016年两农场耕地外租给农户的年租金少则1 200~1 500元/hm2, 最高也仅为4 500元/hm2, 与周边地区6 000~12 000元/hm2的正常租赁价格形成较大落差。受管理能力限制, 农场对农户土地租赁行为缺乏有效制约, 进一步出现农户到期拒还、非法转包或直接侵占等非法占用农场土地现象, 造成农场土地权益的流失。
  2、 分类土地权益流失差异分析
  不同类型土地的权益流失的特征也存在显着差异, 表现为高侵占比例的旱地、高出租比例的水田与茶园、低权益流失比例的林地, 如图3。以下对同属经济作物的茶园、林地, 以及作为大田作物的旱地、水田分别进行对比分析。
  2.1、 茶园与林地
  劳动生产率差异是造成皖南农场林地与茶园收益曲线差异的主要因素, 见图4。林地单位劳动力最大可经营面积B2大于茶园的B1, 茶园边际收益曲线MVP1与MFC1相交于A1点实现最优配置, 对应的TVP1值为T1;林地MVP2与MFC2相交于A2点实现最优配置, 对应TVP2值为T2;由于单位茶园的生产管理成本要大于林地, 因此MFC1要大于MFC2。单位劳力的利润最大化时的收益值T2明显大于T1, 且A2远大于A1, 即林地单位劳动力最优经营面积远大于茶园。
  
作为域外监狱农场, 守土有责, 两农场尽可能追求土地经营面积最大化, 以减少国有土地流失。在此背景下, 农场倾向于将有限劳动力投向自营林地, 其结果是林地闲置比例小于茶园, 总体土地权益流失程度相对较低。
  上述分析关于边际土地经营成本中茶园 (MFC1) 高于林地 (MFC2) , 主要是基于:a.林权证的法律保护, b.林木多年生且无明显的收获性季节, 使其维护成本低于园地。
  2.2、 旱地及水田
  在各种土地权益流失中, 农户直接侵占农场土地是性质较为严重的现象。在4种主要地类中, 水田与旱地同为大田作物, 后者的被侵占比例明显高于前者。调研显示, 皖南农场中旱地多为山地丘陵等耕作条件不佳、管理难度大、分布较为分散的土地;水田则土地集中、地势低平、灌溉条件较佳。
  旱地与水田的成本/收益分析如图5:在劳力投入充足情况下, 水田单产水平远高于旱地, 表现为M2远大于M1;而旱地劳均最大可耕作面积大于水田, B1大于B2, 二者边际收益曲线斜率相差明显。考虑到二者的边际土地经营成本差异因素, 水田最佳耕作面积小于旱地, 单位劳力收益高于旱地。在劳动力不足与管辖能力有限条件下, 农场采取的策略是尽量将劳动力投入于水田生产, 超出部分租赁给农户, 后者也表现出对租赁水田更高的意愿 (体现为较高的租金水平) 。相比而言, 农场对旱地则采取粗放经营及管理措施, 加之旱地作物生产相比于林地与茶园具有季节性特征, 生产周期短, 农户侵占成本较低, 多重因素使得侵占旱地远较其他3类土地更高。
  

  
  3、土地权益流失空间差异分析
  皖南农场土地权益流失存在空间差异特征, 主要表现为军天湖农场总体好于白茅岭农场, 白茅岭下属各分场之间存在显着差异。
  3.1 分场差异
  白茅岭农场与军天湖农场具有相似的社会背景, 但土地权益流失率却显着不同:两农场除旱地土地权益流失率均为100%外, 水田、茶园、林地土地权益流失情况, 白茅岭远比军天湖严重, 如图6。

  白茅岭农场除分流分场与郎溪县合建“安徽省郎溪经济开发区”已转为建设用地外, 其余6个分场与总场土地权益流失率, 见图7。其中团山分场与长乐分场土地权益流失率最高为100%, 总场土地权益流失率最低为9%。
  3.2、 成因分析
  白茅岭与军天湖空间形态差异明显, 军天湖农场呈团块状、空间连续;而白茅岭各分场空间分离, 南北最大距离达36 km, 如图8。
  空间特征在两方面影响了各农场/分场的土地权益流失比例:首先是与管理中心的距离远近, 其次是农场及分场的形态差异。
 
  军天湖场部位于农场中心, 农场边界距场部最远仅6 km。白茅岭场部位于总场, 南北最远的团山分场、分流分场距场部交通线路距离分别达23、30 km。通过Excel构建土地权益流失比例与场部之间距离相关系数 (CORREL) R=0.658, 呈明显正相关特征, 如图9。
  用各农场/分场“面积周长比” (单位km2/km) 反映其与相邻农村的空间交织与镶嵌程度:其值越大, 表明农场形态越规整, 与周边农户接触几率越小, 农户占用难度越大。通过Excel构建面积周长比与土地权益流失比例的相关系数R=-0.696, 具有较明显的负相关特征, 如图10。
  综上, 农场经营管理距离过大、与地方农村布局混杂也是造成土地权益流失的重要原因。皖南农场作为上海市“飞地”农场, 与地方及农户在经营中存在各类纠纷, 布局分散则进一步提高了“守土”难度。图11反映了其对价值曲线的影响:由于空间差异使得各农场/分场的土地经营边际成本MFC呈现较大差异。在其他要素不变情况下, 空间距离近、形态规整的农场/分场单位劳动力最优配置土地面积A及最大利润T均高于距离远、与周边农村混杂的农场/分场。
  4、 对策建议
  根据上海市政府部署, 皖南农场于2017年底由市监狱管理局移交市农场管理局[11], 并交由专业化公司经营。此举将为两农场带来资金、技术、人才、管理等各方面支持。相比于监狱局管理时期, 提升农场经营效益与避免国有土地流失, 都将成为考核企业的重要目标。前述有关经营者对土地经营的微观分析模型的价值偏好将面临一定程度调整。基于上述土地权益流失特征与成因分析, 本文提出如下建议:
  4.1 加大土地管理力度, 增加土地侵权成本
  建立专职土地管理队伍, 全面掌握两农场土地利用现状。从用途分类、资源条件、用途变更、土地外包及实际利用、控制现状等情况, 逐宗登记, 因地施策。例如针对租金过低问题, 可规范对外承包合同, 按市场价格适时调整租金水平;对于权益被侵犯的土地, 可视收回的难易程度, 借助行政、司法手段逐步回收土地, 提高侵犯土地权益成本。

  4.2、 灵活土地经营管理, 实现垦地合作共赢
  针对两农场现有土地租赁、占种等错综复杂的现象, 土地管理可表现出一定的灵活性。如地形复杂或偏远地块, 或邻近村庄、农民占用已建造民房等矛盾冲突较严重的地块, 农场回收成本过高, 可将土地短期有序的发包给当地农户, 确定土地权属问题并签订发包协议, 到期需调整租金或收回。对于当地政府征收纳入经济开发区的地块, 通过土地入股等方式进行合作开发, 合作共赢, 以争取利益最大化。
  4.3、 重构现代产业体系, 以现代装备实现劳动替代
  重构农场的产业体系, 深耕实际控制土地, 提高土地产出率与产业经营效益。按因地制宜的原则, 合理规划林、茶、稻等产业的选址与规模:平整水田建造高标准粮田, 丘陵肥沃土地建设茶园, 山地贫瘠土地种植苗木, 以实现土地的最大收益。对适宜机械化生产的地区, 应提高农业机械化水平, 实现劳动替代, 从而提高单位劳动力耕作面积及生产率, 扩大直接经营规模, 实现守土第一步。
  5 、结论与展望
  本文对皖南农场土地权益流失现象, 从土地及劳动力资源差异角度进行微观经济学分析, 并延伸到土地利用方式及空间分布差异的比较。通过构建基于土地配置劳动生产率收益, 分析农场与周边农户资源禀赋、不同地类及空间特性差异所带来的经济模型差异。结果表明, 土地及劳动力充沛程度、单位劳动力最大可耕作面积、不同作物生产特性及收益特征、管理距离、农场空间形态等要素都会对土地权益流失现象产生影响。
  影响国有农场土地权益流失的因素除上述分析之外, 尚有内部管理机制、地方政府间关系等非经济性因素。后续可从管理成本与绩效、特殊的飞地性质带来的行政管理与协调问题角度展开深入研究。
  参考文献
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  [11] 上海市监狱管理局.市监狱局与市农场管理局签订皖南两农场移交工作总协议[R].2017-12-10.
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